Decodificando el gasto en defensa de Argentina

El presupuesto de defensa de Argentina viene siendo desde hace algún tiempo un tema de controversia. Artículos recientes en la prensa nacional[1] y especializada[2]^,[3] destacan la preocupante contracción continua del gasto en defensa, pero también contribuyen a poner de manifiesto la necesidad de mejorar la precisión y la transparencia de la información disponible.

Uno de los principales desafíos al evaluar el presupuesto de defensa de Argentina radica en las discrepancias encontradas en los datos reportados por instituciones como SIPRI y los publicados en la Oficina Nacional de Presupuesto de Argentina. Si bien SIPRI es la fuente más valorada y confiable de gasto en defensa en el mundo, ha tenido dificultades para capturar la totalidad del gasto en defensa de Argentina, principalmente por dos razones:

1) El desfase temporal entre la publicación de los datos de gasto actualizados del año anterior por parte de Argentina (de junio a agosto de cada año) y el momento de publicación del anuario de SIPRI (en abril de cada año).

2) Falta de transparencia en la forma en que Argentina publica los gastos totales.

En el presente estudio, pretendemos discernir estas dificultades y elaborar una propuesta para mejorar la transparencia de los datos de gasto en defensa de Argentina.

2. Clasificaciones del presupuesto de Argentina

El sistema presupuestario nacional de Argentina tiene varias clasificaciones para el presupuesto y el gasto. En la presente sección abordaremos cuatro temas principales: la clasificación de jurisdicciones; la clasificación del objeto del gasto o “incisos”; la diferencia entre las etapas del gasto presupuestario; y la Cuenta de Inversión.

Niveles de jurisdicción

La clasificación de las jurisdicciones presupuestarias del gobierno nacional se realiza por números que incluyen todos los Ministerios nacionales: el Ministerio de Defensa (Mindef) se clasifica bajo el número 45. Las transferencias a las empresas públicas se registran en una jurisdicción separada llamada “Obligaciones del Tesoro” clasificada bajo el número 91.

La Jurisdicción 45-Ministerio de Defensa incluye tres subjurisdicciones: i) la administración central del Mindef y los Estados Mayores de cada uno de las tres Fuerzas Armadas y el Estado Mayor Conjunto. ii) las entidades descentralizadas que dependen del Mindef: el Instituto Geográfico Nacional (IGN), el Servicio Meteorológico Nacional (SMN) y entre los años 2013 y 2018 la Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM), año a partir del cual cambió su estatus legal y se convirtió en una empresa estatal bajo el nombre Fabricaciones Militares Sociedad del Estado (FM SE). iii) el Instituto de Ayuda Financiera (IAF) que maneja el fondo de pensiones del personal retirado.

Por su parte, la Jurisdicción 91-Obligaciones del Tesoro incluye las transferencias a las Empresas Estatales del gobierno nacional básicamente para cubrir su déficit o financiar su inversión (ya que enfrentan restricciones para acceder al sistema de crédito). Las empresas que dependen del Mindef (es decir, aquellas que tienen al Mindef como accionista mayoritario) y reciben subsidios son la Fábrica Argentina de Aviones (FADEA), el astillero TANDANOR y, desde 2019 en adelante, Fabricaciones Militares Sociedad del Estado (FM SE).

Objetos de gasto

La segunda clasificación relevante para los fines de este estudio es la del “objeto del gasto” que se agrupan bajo los siguientes “incisos”: 1-Personal. 2-Bienes de consumo. 3-Servicios no personales. 4-Bienes de uso. 5-Transferencias. 6-Aumento de activos financieros. 7-Servicios de deuda y disminución de otras obligaciones. 8-Otros gastos. 9-Gastos intergubernamentales.

A continuación, abordamos algunos problemas en esta clasificación:

El inciso 2-Bienes de consumo incluye suministros de oficina y alimentos, combustible y todo tipo de insumos que generalmente se consumen dentro del año fiscal. En el caso del Mindef, casi todo este presupuesto se utiliza para alimentos y combustible. Surge un problema en este inciso ya que también incluye uniformes y municiones, incluidos misiles, aunque obviamente no se consumen por completo en el año en que se compran. Esto puede crear cierta confusión al interpretar el presupuesto y ha habido cierta controversia respecto al uso del Fondo Nacional de Defensa (FONDEF), como veremos más adelante.

El inciso 4-Bienes de uso incluye infraestructura, maquinaria y, en el caso del Mindef, la mayoría de las plataformas como aviones, barcos y vehículos.

El inciso 5-Transferencias incluye pensiones para el personal retirado.

El inciso 6-Aumento de activos financieros incluye aportes de capital para entidades y corporaciones públicas, préstamos y pagos anticipados a proveedores.

El inciso 7-Servicios de deuda y disminución de otras obligaciones. Para el Mindef, esto incluye gastos en acuerdos judiciales de pensiones no pagadas. Esto se debe a que durante muchos años una parte del salario del personal militar no se computó para las pensiones, lo que creó una deuda significativa. Esta situación comenzó a normalizarse para la mayoría a partir de 2021[4].

Esta clasificación entre objetos de gasto es relevante principalmente por dos razones:

a) Cuando el presupuesto es aprobado por el Congreso, se determina el monto total para cada inciso en todas las jurisdicciones. El Poder Ejecutivo puede reasignar posteriormente el presupuesto entre incisos, pero requiere la aprobación del Ministerio de Economía y del Jefe de Gabinete de Ministros. Esto significa que el Mindef tendrá que realizar negociaciones políticas internas y procedimientos administrativos para que esto ocurra.

b) Los incisos 6 y 7 se consideran gastos “por debajo de la línea”, lo que significa que no se incluyen en el déficit primario. El cálculo del déficit público es sensible ya que afecta la evaluación de riesgo realizada por los acreedores privados y multinacionales del país, como el FMI (del cual Argentina es uno de sus mayores deudores desde 2019). Por lo tanto, el Ministerio de Economía tiene un incentivo para reasignar gastos de incisos “por encima de la línea” a aquellas “por debajo de la línea”. Por ejemplo, los gastos en Bienes de uso pueden cubrirse con el inciso 6 en lugar del inciso 4.

Etapas del gasto presupuestario

Una vez que el crédito presupuestario es aprobado por el Congreso, es asignado por el Jefe de Gabinete de Ministros. Esta es la primera etapa del presupuesto: el “crédito original”.

La segunda etapa surge de las asignaciones de crédito adicional que crean la diferencia entre el “crédito original” y el “crédito vigente”. Estas reasignaciones entre jurisdicciones e incisos pueden ser autorizadas por el Jefe de Gabinete en ciertas circunstancias.

Una fuente importante de crédito adicional proviene del hecho de que Argentina tiene una de las tasas de inflación más altas y volátiles del mundo. Esto implica que puede haber grandes discrepancias entre los ingresos fiscales estimados por el Gobierno y el déficit aprobado por el Congreso y los ingresos reales. Cuando los ingresos reales son mayores que los ingresos presupuestados (por ejemplo, porque la inflación prevista es menor que la realizada), el Gobierno tiene la discreción exclusiva para asignar este exceso de ingresos.

Además de la inflación, también puede suceder que un Congreso controlado por la oposición no apruebe un presupuesto para el año siguiente. En estos casos, el Gobierno tiene la autoridad para prorrogar el presupuesto del año anterior y luego tener plena discreción para asignar la diferencia entre los ingresos presupuestados del año anterior y los ingresos reales.

La tercera etapa es el “crédito comprometido”, que es la parte del presupuesto vigente asignado que se aprueba para adquisiciones y otros gastos habiendo cumplido previamente con todas las regulaciones gubernamentales requeridas. El Ministerio de Economía también tiene discreción para gestionar la disponibilidad efectiva de los “créditos comprometidos” a lo largo del año fiscal.

La cuarta etapa es el “crédito devengado”, que es parte del crédito comprometido que el Gobierno está obligado a un tercero tras la aceptación y procesamiento de una factura. Esto es lo que se considera gasto real para fines de contabilidad pública. El Ministerio de Economía revisa trimestramente el crédito devengado disponible y autoriza su “liberación” con una frecuencia mensual.

La quinta y última etapa es el “crédito pagado”, que es la parte del crédito devengado que efectivamente se paga a los proveedores.

Es importante notar que cada una de estas etapas del presupuesto se actualiza diariamente con el curso normal de los asuntos gubernamentales, con la excepción del crédito original aprobado por el Congreso. La Oficina Nacional de Presupuesto (ONP), una entidad que forma parte del Ministerio de Economía, publica una actualización diaria de estos presupuestos en su sitio web.

La Cuenta de Inversión

De acuerdo con la Ley 24.156 de Administración Financiera del Gobierno Nacional, antes de iniciar el ciclo presupuestario del año siguiente, el Poder Ejecutivo debe presentar al Congreso ciertos documentos oficiales, entre ellos el presupuesto propuesto y la denominada “Cuenta de Inversión”. Este documento particular incluye todos los gastos del año anterior según el criterio de “crédito devengado”. La “Cuenta de Inversión” es elaborada por la Contaduría General de la Nación (CGN), una entidad que forma parte del Ministerio de Economía.

El crédito devengado registrado en la Cuenta de Inversión es el dato público oficial auditado de los gastos del año fiscal anterior. Este documento se presenta al Congreso generalmente entre junio y agosto de cada año. Una vez publicado este documento, los gastos registrados deberán ser iguales a los reportados diariamente en el sitio web de la ONP para cada uno de los incisos.

Un dato importante a destacar es que ni la ONP ni la CGN en sus respectivos documentos hacen públicos los gastos de los incisos 6 y 7, desagregados por jurisdicción. Como veremos más adelante, esto genera una importante falta de transparencia.

3. La discrepancia entre el SIPRI y las cifras de gasto oficial

En la siguiente Tabla mostramos el gasto en defensa de Argentina entre 2012 y 2023, según la base de datos del SIPRI[5], la Cuenta de Inversion entre 2012 y 2022, y los datos de la ONP para 2023 (esto implica que son solo datos temporales). Todos los números están en millones de pesos argentinos actuales.

Tabla N° 1: Gasto en defensa de Argentina en millones de pesos corrientes: 2012-2023.

(2) Fuentes: 2012-2022: Contabilidad General de la Nacional (CGN). 2023: Oficina Nacional de Presupuesto (ONP).

La publicación del SIPRI del informe “Tendencias en el gasto militar mundial” se realiza en abril de cada año, pero los datos oficiales finales del gobierno publicados en la Cuenta de Inversión se publican entre junio y agosto, antes de que el Congreso apruebe el presupuesto del próximo año. Antes de eso, los datos disponibles son sólo temporales y están sujetos a actualizaciones. Creemos que esto explica la principal diferencia entre ambas fuentes.

Por otro lado, dado que los subsidios a las empresas que forman parte del Ministerio de Defensa nunca han formado parte de la serie de datos de gastos de defensa, creemos que la estimación correcta debería excluir el presupuesto de la DGFM. Por lo tanto, a continuación, detallamos los datos del Ministerio de Economía, discriminando los gastos relacionados con DGFM entre 2013 y 2018. A continuación, solo consideramos los gastos del Mindef excluyendo a DGFM, para tener una serie consistentemente comparable.

Tabla N° 2: Gasto en defensa de Argentina en millones de pesos corrientes, sin DGFM: 2012-2023.

Fuentes: 2012-2022: Contabilidad General de la Nacional (CGN). 2023: Oficina Nacional de Presupuesto (ONP).

A continuación, incluimos los gastos en transferencias y aportaciones de capital a Empresas Públicas de toda la serie, entre ellas la Empresa Estatal de Fabricaciones Militares, continuación legal de la DGFM, así como el total sumando los gastos del Ministerio de Defensa.

Tabla N° 3: Gasto en defensa de Argentina y en empresas estatales del Ministerio de Defensa, en millones de pesos corrientes: 2012-2023.

Fuentes: 2012-2022: Contabilidad General de la Nacional (CGN). 2023: Oficina Nacional de Presupuesto (ONP).

4. La parte no divulgada del gasto de defensa de Argentina.

El aspecto menos transparente del gasto en defensa de Argentina es lo que se refiere a los incisos 6 y 7, esbozados anteriormente. Como comentábamos, los datos de gasto oficial no incluyen estos subapartados. Sin embargo, hemos podido obtener de fuentes internas del Ministerio de Defensa los datos completos de los años comprendidos entre 2017 y 2022.

En primer lugar, mostraremos los datos públicos del Ministerio de Defensa excluyendo la DGFM, discriminando los incisos de “objetos de gasto”.

Tabla N° 4: Objetos de gasto de defensa de Argentina en millones de pesos corrientes, sin DGFM: 2012-2023.

Fuentes: 2012-2022: Contabilidad General de la Nacional (CGN). 2023: Oficina Nacional de Presupuesto (ONP).

Como podemos ver, el porcentaje de gastos del Ministerio de Defensa en personal y pagos de pensiones experimentó un aumento continuo del 82% del gasto total del Ministerio de Defensa en 2012 al 92% en 2023.

En cuanto al porcentaje de gastos en Bienes de Uso, osciló mucho: del 5,1% en 2012, aumentó al 9,7% en 2014, alcanzó el punto más bajo del 1,4% en 2019 y luego volvió a aumentar. al 4,5% en 2023.

Ahora, en la siguiente tabla detallamos los datos completos de gastos, excluyendo el DGFM, pero incluyendo los incisos 6 y 7, obtenidos de fuentes internas del Ministerio de Defensa[6].

Tabla N° 5: Total de objetos de gasto en defensa de Argentina en millones de pesos corrientes, sin incluir DGFM: 2017-2022.

Fuente: Ministerio de Defensa (MoD) – Dirección General de Presupuesto. Consultado el 16 de junio de 2023.

Como podemos ver, al agregar el inciso 7, que incluye gastos en liquidaciones judiciales de pensiones impagas, el monto total de gastos en personal y pensiones pasa del 85% del gasto total del Ministerio de Defensa en 2017 al 87% en 2022.

Pero la cuestión más interesante es la del inciso 6, que en la práctica consiste principalmente en gastos en bienes de uso fijos mediante pagos anticipados. Como mencionamos anteriormente, el Ministerio de Economía tiene un incentivo para financiar gastos en Bienes de uso a través del inciso 6 en lugar del 4. Esto es particularmente relevante a la luz de la controversia en torno a la estimación del Fondo de Defensa Nacional (FONDEF) creado en 2020. Por Decisión Administrativa del Jefe de Gabinete Nacional, este fondo sólo debe utilizarse en los incisos 4 y 6[7]. En la práctica, esta norma no se ha seguido estrictamente y ha habido algunas excepciones puntuales para uniformes[8], municiones[9] y otros gastos corrientes[10]. De todos modos, incluir ambos incisos es necesario para evaluar con precisión el grado de cumplimiento de la ley del FONDEF. Entonces, al agregar los incisos 4 y 6, vemos un aumento del 3,9% del gasto total del Ministerio de Defensa en 2017 al 7,3% en 2022.

Lamentablemente, dado que estos incisos no se publican abiertamente, el SIPRI no ha podido incluirlas en su base de datos habitual.

5. Gasto de defensa de Argentina en dólares corrientes

En la presente sección completamos el análisis del gasto total en defensa de Argentina valorado en dólares estadounidenses corrientes. Para ello utilizamos el tipo de cambio oficial publicado por el Banco Central de Argentina (BCRA) bajo la denominación “Comunicación A 3500”. Este es el promedio anual de las cotizaciones diarias registradas por el BCRA en el mercado oficial.

En Argentina, el acceso al mercado cambiario oficial ha sido objeto de varias restricciones entre 2012 y 2015, y desde 2019 hasta la actualidad. Esto ha implicado la creación de muchos mercados paralelos que cotizan un tipo superior al oficial. Sin embargo, durante todo este periodo el Ministerio de Defensa ha podido acceder al mercado oficial, por lo que consideramos que este es el tipo de cambio más relevante para estimar los gastos en dólares.

Tabla N° 6: Total de objetos de gasto en defensa de Argentina en millones de dólares corrientes, sin incluir DGFM: 2017-2023.

Fuente: Elaboración propia a partir de BCRA y Ministerio de Defensa.

Como podemos ver, expresado en términos de dólares oficiales, los únicos gastos que aumentan son los relacionados con Bienes de Uso a través de los incisos 4 y 6, pasando de US$ 236 millones en 2017 a US$ 365 millones en 2022. Este incremento en buena medida es reflejo de la creación del FONDEF.

El resto de objetos de gasto disminuyen. Cabe señalar que el tipo de cambio enfrentó un aumento muy grande en términos reales en el año 2019.

Como vimos, los salarios y las pensiones explican más del 80% del total y suelen aumentar con los salarios generales del sector público. En los años 2021 y 2022 hay una recomposición relevante de estos incisos, de casi 1.600 millones de dólares, gracias a la recuperación de la pospandemia.

Aunque no tenemos información completa para el año 2023, podemos sospechar que esta recomposición continuó, ya que el Gobierno inició un aumento real de los salarios del personal militar, así como la ya mencionada cancelación de la deuda previsional[11].

Finalmente, los gastos más restringidos han sido los relacionados con bienes y servicios (incisos 2 y 3), que se contrajeron un -57% entre 2017 y 2022. Esto ha tenido un gran impacto en la capacidad de Argentina para sostener sistemas de armas e instalaciones militares. así como para el adiestramiento y despliegue de las Fuerzas Armadas.

6. Gasto de defensa de Argentina como porcentaje del PIB.

Para completar el panorama del gasto en defensa de Argentina incluimos una estimación de su incidencia relativa en la estimación oficial del PIB publicada por el Instituto Nacional de Estadística (INDEC), valorado en dólares estadounidenses al tipo de cambio oficial. Aunque la inflación y el crecimiento Las estimaciones han sido objeto de controversia debido a la manipulación del índice de precios entre 2007 y 2015, pero generalmente se reconoce que son precisas y consistentes desde 2016.

Tabla N° 7: Total de objetos de gasto en defensa de Argentina como porcentaje del PBI, excluyendo DGFM: 2017-2022.

Fuente: Elaboración propia de INDEC y Ministerio de Defensa.

Como podemos ver, el porcentaje del gasto en defensa sobre el PIB ha disminuido a lo largo de este período, del 0,95% en 2017 al 0,80% en 2022. Esto ocurrió a pesar de que el presupuesto aumentó en términos de dólares durante los últimos tres años. Evidentemente, el crecimiento del PIB fue mayor que el crecimiento del presupuesto de defensa.

Incluir los incisos 6 y 7 es significativo en 2021 y 2022 en particular, ya que agrega 0,13% y 0,11% puntos porcentuales del PIB a la incidencia total del gasto. Sin éstos, la cifra para 2022 sería del 0,69% (que de hecho coincide con la cifra publicada por el SIPRI para este año).

En cualquier caso, el gasto en defensa de Argentina, tanto expresado en dólares como en porcentaje del PIB, se ha mantenido bajo durante mucho tiempo, especialmente en comparación con décadas anteriores.

7. Conclusiones.

Como podemos ver del análisis precedente, los datos sobre gasto de defensa de Argentina adolecen de problemas de transparencia, cambios institucionales y actualizaciones continuas. Todo esto ha creado confusión y análisis equivocados. En este estudio hemos intentado aclarar estas cuestiones y proporcionar las cifras “correctas” de los últimos 10 años.

De los argumentos antes mencionados, podemos extraer las siguientes sugerencias:

• El Ministerio de Economía podría incluir el gasto en incisos 6 y 7 en la Cuenta de Inversión, con apertura por jurisdicción.

• El Ministerio de Defensa podría publicar los datos de gasto del año previo en marzo de cada año, desglosados ​​por incisos, así como las transferencias a sus empresas estatales.

Seguir estas recomendaciones permitiría al Gobierno de Argentina aumentar la transparencia, evitar debates innecesarios y mejorar la calidad de su política de defensa.

En cualquier caso, queda claro que la defensa en Argentina necesita una mejora de su situación presupuestaria. De los números expuestos se desprende que, entre 2017 y 2022, el gasto en defensa se contrajo en unos USD 1.000 millones. A su vez, para el año 2022, un 41% del gasto total (USD 2.039 millones) estuvo relacionado con compromisos previsionales. Sin dudas el bienestar de los retirados y sus familias es un aspecto fundamental que no debe descuidarse. Pero las autoridades de los tres poderes del Estado y la sociedad civil deben saber que el cumplimiento del Plan de Capacidades Militares, necesario para contar con un Instrumento Militar equipado y adiestrado adecuadamente, requiere una cuantía de recursos similar a aquélla.

Eventualmente, será necesario reformar el Fondo Nacional de la Defensa para ese fin, temática que dejamos para trabajos posteriores. Mientras tanto, sin un financiamiento acorde resulta imposible cumplir los objetivos que establece la política de defensa.

[1] https://www.lanacion.com.ar/opinion/las-bases-economicas-de-la-defensa-nacional-nid06052024/

[2] https://www.zona-militar.com/2024/04/22/segun-el-sipri-argentina-cerro-el-ano-2023-con-el-presupuesto-mas-bajo-de-su-historia-para-sus-fuerzas-armadas/

[3] https://www.zona-militar.com/2023/05/02/segun-el-sipri-argentina-toca-su-piso-historico-en-inversion-para-la-defensa/

[4] https://www.argentina.gob.ar/noticias/juicios-previsionales-la-decision-de-poner-fin-un-historico-problema-dentro-de-las-ffaa

[5] Base de datos de gasto militar del SIPRI consultada el 23 de abril de 2024.

[6] Estas cifras concuerdan en su mayoría con las publicadas en un portal de noticias por el ex Jefe de Gabinete de Asesores del Ministerio de Defensa, Héctor Mazzei, el 14 de mayo de 2023, en respuesta a la publicación del SIPRI. Ver: https://www.infobae.com/opinion/2023/05/14/cuanto-gasta-en-defensa-la-argentina/

[7] https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/239850/20210118

[8] https://www.argentina.gob.ar/noticias/defensa-continua-con-la-entrega-de-indumentaria-para-las-ffaa-adquirida-con-aportes-del

[9] https://www.argentina.gob.ar/noticias/el-ministerio-de-defensa-pone-en-marcha-un-plan-de-adquisicion-de-municiones-diez-anos

[10] https://www.infobae.com/def/2024/05/04/luis-petri-se-destrato-y-demonizo-durante-mucho-tiempo-a-las-fuerzas-armadas/

[11] https://www.argentina.gob.ar/noticias/taiana-y-massa-anunciaron-el-inicio-de-la-jerarquizacion-salarial-de-las-fuerzas-armadas