El presente artículo, en la medida que su largo permite y la habilidad de síntesis de su autor admite, pretende brindar un breve análisis y balance de cuatro años de gestión en el ámbito de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP). No se pretende tanto un análisis desde una perspectiva política – aunque no la excluye – como desde las políticas públicas. Y como tal, permitir al lector evaluar críticamente la gestión gubernamental en este campo y facilitar a los futuros decisores políticos una apreciación estratégica que facilite dar continuidades o una eventual reorientación.
Las OMPs constituyen una verdadera política de Estado que nuestro país sostiene de manera ininterrumpida desde el año 1958. ¿Por qué? En primer lugar son un instrumento fundamental para el cumplimiento de los propósitos y principios establecidos en el Art. 1° de la Carta de las Naciones Unidas con relación al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Para nuestro país, considerado por varios especialistas como una “potencia media” en función de una serie de atributos de poder, y teniendo en cuenta además que una parte de nuestro territorio está ocupado ilegalmente por una potencia militar, la opción por el multilateralismo y la solución política y diplomática de los conflictos no es una opción romántica o idealista, sino de orden estrictamente pragmático y funcional. Y las operaciones de paz son un instrumento material a través del cual nuestro país muestra un compromiso efectivo con el derecho internacional y la diplomacia como mecanismo de resolución de controversias.
Desde una perspectiva de la política de Defensa en general y la política militar en particular, los OMPs permiten a nuestras Fuerzas Armadas operar en situaciones de conflicto reales. Es decir, son lo más parecido a la misión primaria que tienen asignadas y eso impacta en los niveles de adiestramiento del personal empeñado en este tipo de misiones. Al mismo tiempo, el hecho de operar con personal y medios de otros países facilita la flexibilidad para la interoperabilidad binacional o multinacional en otro tipo de misiones, a la vez que permite, desde una perspectiva comparada, evaluar cómo estamos en términos de entrenamiento, equipamiento y/o doctrina.
Las OMP en el período 2019-2023
En diciembre de 2019, es decir al comienzos de la administración del ex Presidente Alberto Fernández y el ex Ministro Agustín Rossi, Argentina tenía desplegados alrededor de 270 “cascos azules” en cuatro misiones de paz de las Naciones Unidas. Un contingente y una unidad aérea en Chipre (UNFICYP) y despliegues individuales (de observadores, especialistas en desarme y desmovilización, personal de estado mayor, entre otras funciones) en Medio Oriente (UNTSO); Sahara Occidental (MINURSO) y la República Centroafricana (MINUSCA).
En el marco de los lineamientos estratégicos de política exterior y de defensa referidos en el apartado anterior, la instrucción de los ex ministros Rossi y Taiana – y en ambas gestiones del entonces Secretario de Asuntos Internacionales para la Defensa, Francisco Cafiero – fue clara: había que consolidar y profundizar la participación argentina en OMPs.
El despliegue en una misión de paz involucra sopesar una serie de variables relativas a las características de cada misión: su mandato, el marco situacional en el terreno, la tasa de letalidad, la importancia para la política exterior y de defensa, entre otras. Asimismo, esa eventual participación requiere un trabajo previo con el Secretariado de la ONU (el staff técnico) para conseguir una eventual convocatoria; con nuestra Cancillería y la Misión en Nueva York (nuestra embajada ante la ONU) para trabajar aspectos más políticos en pos de obtener la aceptación por parte del Departamento de Operaciones de Paz y del Consejo de Seguridad. Antes, durante y después trabajar en equipo con el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas (EMCO) y éste con el Ejército, la Armada y/o la Fuerza Aérea para poder contar con personal disponible, que además cumpla con los requisitos formales que exige la ONU para las tareas a desempeñar en una OMP. En definitiva, el trabajo de “producir” una OMP no es algo que uno espera que aparezca súbitamente mientras está sentado frente a un escritorio, sino una labor interagencial en múltiples tableros simultáneos.
El Diagnóstico
Como primera medida para poder cumplir con la instrucción ministerial se llevó adelante una apreciación estratégica global de la situación de las operaciones de paz o misiones políticas especiales en las que estuvieran desplegados peacekeepers. De allí surgió que de varias decenas de misiones, solamente las siguientes cinco acaparaban aproximadamente el 82% del total de los “cascos azules” desplegados: MINUSMA (Mali, actualmente finalizando); MINUSCA (República Centroafricana), MONUSCO (República Democrática del Congo), UNISFA (región de Abyei entre los dos “sudanes”) y UNMISS (Sudán del Sur). Mayormente en estas cinco misiones se podían observar decenas (cuando no centenas) de actores en conflicto, cada uno con su propia agenda, ya sea religiosa, económica, territorial, étnica, etc. Asimismo, estas OMP presentaban la tasa de letalidad para los “cascos azules” más alta desde la creación de este instrumento en 1948. Por ello, en el marco de las prioridades de política exterior de la Nación, de las de Defensa, del plexo normativo y doctrinario que regula el accionar de nuestras FFAA y de los recursos humanos, materiales y financieros disponibles, debió analizarse en profundidad cuáles misiones podrían ser las más adecuadas a los intereses de la República Argentina.
La Praxis
La normativa vigente (por caso el Decreto N°1691/2006), la Directiva de Política de Defensa (DPDN 2021) y el último Libro Blanco publicado establecen a América Latina como una región prioritaria. Tan es así que instruyen aspectos como “la conformación de un sistema regional de Defensa” o que el “bien estratégico a preservar en nuestra región es la paz”. En efecto, la integración regional en materia de Defensa y consolidación de Suramérica como zona de paz han sido ejes orientadores prioritarios. En el año 2018 Argentina replegó los observadores militares que tenía en la misión de verificación del proceso de paz en Colombia (UNVMC) y ese mismo año desplegó dos observadores para cumplir responsabilidades similares en la misión en República Centroafricana (MINUSCA). Quién suscribe estas líneas jamás pudo elaborar una hipótesis de por qué, para realizar tareas de desarme, desmovilizción y reinserción de combatientes, se privilegió a la República Centroafricana por sobre Colombia. Sin embargo se resolvió lo siguiente: se conservaron los dos observadores en MINUSCA y a principios de 2021 se determinó desplegar 6 observadores militares en Colombia, y en el segundo semestre de 2023, al ampliarse el mandato de la UNMVC al acuerdo con el ELN, otros 6 observadores más. Es decir, 12 observadores militares en total, que sumados al personal de Gendarmería presente, ubican a Argentina como el principal aportante de peacekeepers al proceso de paz colombiano.
El segundo lugar donde se puso el foco fue en la Misión de Observadores de las Naciones Unidas en India y Pakistán (UNMOGIP), segunda misión histórica de la ONU (data de 1949) y de la que nuestro país nunca había participado. Se trata de una misión que involucra un largo conflicto territorial entre dos países que son potencias nucleares y amigos, además, de la República Argentina. Nuestro país comenzó desplegando ahí dos observadores en 2021, que con el trabajo continuado hoy ya son cinco. Y fundamentalmente, gracias al trabajo conjunto con la Cancillería y con el Secretariado de la ONU, se consiguió un hito histórico en términos cualitativos: el Jefe de esa importante misión, que como head of mission reporta directamente al Secretario General Antonio Guterres, es un militar argentino: el Contralmirante Guillermo Ríos.
En tercer término, se pudo concretar un acuerdo con España que venía demorado durante años por cuestiones relativas a las diferentes formas de liquidar reintegros que tenían los dos países. Se le dio solución técnica a esos problemas y Argentina pudo desplegar, dentro del contingente español en la misión en el sur del Líbano (UNIFIL), dos efectivos del Ejército Argentino. De esta manera se concretaba un nuevo despliegue y la integración en materia de Defensa, a través de en un asunto concreto, con un país amigo del continente europeo.
Finalmente, en noviembre de 2022, nuestro país pudo desplegar otro observador en el Estado Mayor de la misión en los Altos del Golán (UNDOF). Se trata de una clásica misión “capítulo 6”, donde este oficial tiene la importante responsabilidad de coordinar enlaces y logística con las vecinas misiones de UNIFIL y UNTSO.
De esta manera, en un lapso menor a cuatro años nuestro país pudo duplicar su presencia en OMP – pasando de 4 a 8 – y hacerlo a partir de una apreciación estratégica que estableciera prioridades, que ponderara costos y beneficios de diferentes posibles destinos y que en función de esas variables estableciera un camino crítico en procura de alcanzar los objetivos trazados.
Otros Aspectos ligados a la gestión en OMP
En los años 2020 y 2022 Argentina incorporó por primera vez una compañía conjunta de ingenieros y una compañía de infantería de marina, respectivamente, en el Sistema de Alistamiento de Capacidades para el Mantenimiento de la Paz de la ONU (PCRS por sus siglas en inglés). Se trata de un sistema implementado por la ONU en 2015 que permite, a partir de la evaluación técnica del Departamento de Operaciones de Paz (DPO), la posibilidad de ser seleccionado rápidamente para desplegar en una misión de paz. Por supuesto que todo país soberano se reserva el derecho inalienable de finalmente hacerlo. Pero tener elementos cargados en este sistema da prioridad de despliegue respecto a aquellos que no están. Asimismo, esta determinación facilitó la cooperación internacional – tanto a nivel bilateral como multilateral – de países y organismos que requerían estar presentes en PCRS para acceder a beneficios de diversos programas gubernamentales.
Otro hito que merece ser destacado fue la organización de la II Conferencia de América Latina y el Caribe sobre Operaciones de Paz (II ALCONU), realizada en el mes de septiembre de 2023 en la sede el Ministerio de Defensa. Con la presencia del Presidente de la Nación, el Secretario Adjunto de las Naciones Unidas para Operaciones de Paz y el Ministro de Defensa argentino y muchos de sus pares de la región, se firmó la “Declaración de Buenos Aires”, donde se reconoció a América Latina y el Caribe como zona de paz y como un lugar con capacidad para promover la paz en otras partes del mundo. Para ello se impulsó la creación de un espacio de coordinación y articulación regional al firmarse el Estatuto Constitutivo de la Red Latinoamericana y del Caribe de Cooperación en Operaciones de Mantenimiento de la Paz (RELACOPAZ). Un mecanismo real y permanente de cooperación regional que gracias a su creación en Buenos Aires empezará a funcionar y sesionar en la próxima reunión de ALCONU que se realizará en Paraguay durante 2024.
A Modo de Cierre
Ojalá esta breve síntesis colabore en la evaluación de políticas públicas para que los nuevos decisores políticos tengan una referencia clara desde donde recalibrar sus decisiones en este materia. Asimismo, espero que también sirva para promover un debate crítico y plural desde los medios especializados, la academia o la sociedad civil, entre otros. De esta manera entre todos estaremos colaborando en sostener y mejorar esta Política de Estado.
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